Tarefa 2

As regras gerais em matéria da legitimidade das partes encontram-se no artigo 9º e ss. do CPTA. No entanto, o art. 9º nº1 ressalva a existência de regimes especiais para os casos de acções relativas a contratos (art. 40º), impugnação de actos administrativos (art. 55º e ss.), condenação à prática de acto devido (art. 68º) e impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão (arts. 73º e 77º). Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a lei não distingue realmente o que é comum do que é especial, tornando-se repetitiva quando se refere a esta questão em cada meio processual.
O regime geral assume a questão da legitimidade como pressuposto processual específico, sendo parte legitima quem afirmar ser parte na relação material controvertida. É a legitimidade que liga a relação substantiva à processual, e visa trazer a juízo os titulares da relação material controvertida. A legitimidade activa tanto pode caber a particulares como a entidades públicas.
Cabe referir agora a especialidade do art. 9º/2, face à regra geral do nº1. Esta disposição vem estender a legitimidade processual a quem não tenha alegado ser parte da relação material, tendo em vista o exercício, por parte dos cidadãos, do direito de acção popular, quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos. No entanto, os processos intentados nestas circunstancias apresentam especificidades, que vêm alterar o modelo de tramitação normal. Assim parece que o legislador o entendeu, ao estabelecer soluções especiais nos arts. 13º e ss. da Lei 83/95.
Conclui-se então pela possibilidade de qualquer cidadão se dirigir aos Tribunais Administrativos por forma a defender os valores descritos no nº2 do art. 9º.
Também o art. 40º prevê um conjunto de situações em que se alarga a legitimidade a quem não alegue ser parte da relação material, em matéria de contratos, uma vez que estes contratos são antecedidos por um procedimento pré-contratual rígido. Antes da entrada em vigor do CPTA, as acções sobre contratos administrativos só podiam ser intentadas pelas entidades contratantes, o que tornava inútil a obtenção da anulação dos actos pré-contratuais, pois uma vez que esta era obtida, deixavam os interessados de ter legitimidade para impugnar os contratos celebrados. Com o novo regime tal deixa de acontecer, alargando-se a legitimidade a sujeitos como o Ministério Público, bem como deixando em aberto a hipótese de uma acção popular nos termos do art. 9º nº2 (art. 40º/1 b)), entre outras hipóteses.
O número 2 deste preceito, quanto à execução de contratos, alarga também as possibilidade de legitimidade para intentar a acção.
Como já acima se referiu, o CPTA optou por tratar também da questão da legitimidade quanto a acções especiais em sede própria, apresentando as especificidades aquando do tratamento do assunto. Foi o que aconteceu no art. 55º quanto à legitimidade para impugnar actos administrativos. Quanto a este assunto, estabelece o Prof. Pereira da Silva um quadro de sujeitos legítimos:
1- Sujeitos Privados – Quem possa ter um interesse directo e pessoal, resultante do facto de alegarem a titularidade de um direito subjectivo, como resulta do art. 9º/1. Assim, têm legitimidade titulares de posições jurídicas de vantagem ou que sejam parte na relação material controvertida. Para além destes, têm ainda legitimidade Pessoas Colectivas Privadas, ainda que sujeitas ao principio da especialidade do art. 12º/2 CRP.
2- Sujeitos Públicos
3- Actor Popular – nos termos do art. 9º/2, têm legitimidade particulares e pessoas colectivas que queiram defender a legalidade e o interesse público. O art. 55/2 confere ainda legitimidade para acções populares de âmbito autárquico. Quanto a esta última, entende o Professor ter caducado face à abertura da disposição anterior (art 55º/1 f)), que goza de termos de admissibilidade mais amplos, absorvendo este último tipo de acção popular.
4- Ministério Publico – sendo titular do direito de acção publica, mas actuando em termos institucionais.
Quanto ao primeiro ponto, em que se refere que tem legitimidade quem tenha um interesse pessoal e directo, cabe proceder a algumas explicações. A redacção do art 821º/2 do Código administrativo exigia ainda que este interesse fosse um interesse também legítimo, referencia que foi abandonada agora no CPTA. Tal acontece pois o requisito da legitimidade não tinha verdadeira autonomia, reportando-se ao facto de que o interesse não pode ser ilícito, confundindo-se com interesse legalmente protegido. Quanto ao carácter directo e pessoal do interesse, apenas o segundo se refere verdadeiramente ao pressuposto processual da legitimidade, exigindo que o interessado retire da pretensão uma utilidade para si próprio. Quanto à exigência de um interesse directo, esta tem a ver com a actualidade do mesmo – tem que haver uma situação efectiva de lesão para justificar a impugnação.
Importa agora falar do art. 57º, referente aos contra-interessados, que versa sobre relações jurídicas multilaterais, atribuindo legitimidade a quem partilhe do interesse da entidade que praticou o acto que se quer impugnado. Temos aqui uma abertura à participação de “terceiros” com vista à protecção dos seus direitos.
Fala ainda o Professor no seu manual, da questão da aceitação do acto, prevista no art. 56º, para saber se se trata ou não de uma questão de legitimidade. Actualmente a legitimidade tem, como já por várias vezes se referiu, que ver com a alegação da titularidade de direitos, não fazendo sentido reconduzir a questão da aceitação à da legitimidade. Logo, há duas soluções: acolher a aceitação como pressuposto autónomo ou considerar a aceitação como um equivalente à falta de interesse processual, sendo que o Professor opta pela recondução da aceitação ao interesse em agir, pois não se encontra vantagem em autonomizar. O que aqui acontece é a perda de interesse em impugnar o acto, o que não obsta a que o particular, não tendo ainda decorrido o prazo legal, não mude de ideias. Assim, o juiz deve apreciar o comportamento à luz do interesse em agir.
Em relação à legitimidade para a condenação à pratica de actos devidos, é necessário ter em conta, além do art. 68º, o nº1 do art. 67º. Para haver pedido de condenação tem de ter havido anteriormente um requerimento à Administração, que a tenha constituído no dever de decidir, e é necessário ainda que o autor tenha legitimidade para apresentar esse requerimento. Estes requisitos são exigidos para que haja legitimidade nos termos do 68º.
No que diz respeito à legitimidade para impugnação de normas regulamentares e para pedir a declaração de ilegalidade destas, versam os artigos 73º e 77º CPTA, referindo-se o primeiro a quatro categorias de pessoas e entidades legitimadas, e o segundo a três.
Em relação ao primeiro caso, é parte legitima para requerer declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou seja previsível que tal aconteça; para pedir a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto quem seja directamente lesado por normas com efeitos imediatos; as pessoas do art. 9º/2; e, por fim, o Ministério Público.
Quanto ao segundo caso, têm legitimidade: o Ministério Público, as pessoas e entidades previstas no art. 9º/2 e quem alegue prejuízo que resulte directamente da situação de omissão.
Depois de exposto tudo o que se refere à legitimidade activa, cabe agora falar da legitimidade passiva. Esta vem prevista no art. 10º do CPTA, e corresponde à contraparte na relação material controvertida, tal como configurada pelo autor. É assumido no número 7 desta disposição, que nem só entidades públicas podem ser demandadas, alterando-se neste artigo 10º o critério de determinação de legitimidade passiva. A legislação anterior estabelecia dois critérios: os processos de impugnação eram intentados contra o órgão que tivesse praticado o acto ou contra qual fosse formulado o pedido; os restantes processos eram intentados contra a pessoa colectiva publica envolvida na relação controvertida. Actualmente, a solução é dada pelo art. 10º/2, estipulando que quando estão em causa acções ou omissões de entidades publicas, deve demandar-se a pessoa colectiva de direito público ou, quando se trate do Estado, o ministério a cujos órgãos se possa imputar o acto/omissão.
Retêm-se assim do art. 10º, que em todas as acções intentadas contra entidades publicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa colectiva e não a um órgão que faça parte dela. Quando se trate de uma conduta do Estado, a legitimidade passiva é do Ministério a que pertence o órgão que praticou ou omitiu. Nos termos do nº6 do agora falado artigo, só quando a questão se coloque entre órgãos da mesma pessoa colectiva é que a legitimidade pertence ao órgão e não à pessoa colectiva ou ministério. No entanto, o art. 11/5 admite que, quando esteja em causa a acção ou omissão de um órgão administrativo, seja este a conduzir a defesa, podendo designar o representante em juízo.
De acordo com o artigo 10º/7, podem também ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou outros particulares, o que releva pelo facto de demonstrar que os processos intentados nos Tribunais Administrativos não têm de ser necessariamente dirigidos contra entidades públicas.
O art. 10º/1 faz referência à possível necessidade de ser necessário intentar a acção também contra pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor, ou seja, os contra-interessados já acima referidos a propósito do 57º. Estes contra-interessados são verdadeiras partes no litígio, para o efeito de deverem ser demandados em juízo, devendo ser demandadas em litisconsórcio necessário passivo.


Joana Bonita Cordeiro, ST 7