Recurso hierárquico necessário

Recurso hierárquico necessário

Entende-se por recurso hierárquico necessário a faculdade que o particular tem de impugnar um acto praticado por um subalterno junto do seu superior hierárquico.

Segundo Marcelo Caetano o recurso hierárquico necessário consistiria em solicitar ao superior hierárquico ou a órgão que exercesse superintendência sobre o autor do acto impugnado a substituição ou revogação daquele.

Destas noções depreende-se que o conceito de hierarquia está inerente ao recurso hierárquico necessário. O Professor Freitas do Amaral adianta três sentidos da noção de hierarquia:

· Objectivo - que diz respeito a um modelo de organização administrativa

· Subjectivo - hierarquia stricto sensu – como o conjunto de órgãos administrativos ordenados de determinada forma

· Relacional – correspondente a um vínculo de subordinação Junto da figura do recurso hierárquico necessário iremos encontrar a de recurso hierárquico facultativo. Será facultativo o recurso sempre que incidir sobre um acto administrativo susceptível de impugnação jurisdicional. O recurso hierárquico é necessário ou facultativo para que os particulares possam reagir jurisdicionalmente contra uma determinada conduta administrativa. Independentemente de se tratar de recurso hierárquico necessário ou facultativo podemos identificar aspectos que são comuns a ambos, a título exemplificativo: relativamente aos pressupostos processuais, a competência do órgão ad quem, a legitimidade do recorrente, a recorribilidade do acto e a tempestividade do recurso. Quanto aos fundamentos, ambos podem ter como fundamento a ilegalidade ou a inconveniência do acto. Por sua vez, é possível identificar aspectos distintos nos seus regimes. Em relação ao recurso hierárquico necessário, o prazo de interposição é de 30 dias, enquanto que para o facultativo o recurso deve ser interposto no prazo para utilização dos meios de reacção contenciosa contra a acção recorrida. No concernente aos efeitos sobre o acto recorrido a interposição do recurso hierárquico necessário implica a suspensão, a interposição do facultativo não tem eficácia suspensiva.

Evolução constitucional do recurso hierárquico necessário

Até à 2ª RC, em 1989, conferia-se aos particulares o direito de recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios; posteriormente a 1989 o artigo 268º da CRP deixou de fazer referência à necessidade de o recurso ser interposto contra actos administrativos definitivos e executórios para poderem ser interpostos recursos a quaisquer actos que sejam lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Ora, abandonado o critério da definitividade e adoptado o da lesividade do acto várias vozes se insurgiram quanto à constitucionalidade deste instituto e desta norma. Para um sector da doutrina, o legislador ordinário continuaria a estar livre de exigir a definitividade do acto, mediante legislação avulsa, entendendo, por isso, que a dualidade (recurso necessário/facultativo) continuaria a fazer sentido. Esta Doutrina é sustentada pelo Professor Freitas do Amaral bem como pelo Professor Vieira de Andrade. Para este sector doutrinário a exigência de impugnação administrativa era meramente ordenadora e não constituía um ataque aos direitos, liberdades e garantias dos particulares, nomeadamente o acesso ao tribunal. Para além disso, adianta que o número 4 do artigo 268º não impõe a abertura de um recurso contencioso imediato, apenas determina que a garantia contenciosa não se pode recusar quando existe um acto administrativo. No lado oposto situa-se a doutrina que entende que a alteração legislativa veio tornar o recurso hierárquico necessário inconstitucional, entre esta Doutrina encontra-se o Professor Vasco Pereira da Silva. Este autor considera que as previsões anteriores à RC de 89 caducaram por inconstitucionalidade superveniente e originariamente as criadas posteriormente. Considero que não se possa falar, no caso, de inconstitucionalidade, pois a figura em análise não afecta o direito ao acesso aos tribunais, apenas constitui um condicionamento que, aliás, é imposto pelo princípio da proporcionalidade. Deste modo o particular não deixa de ser protegido nem vê afectado o seu direito fundamental.

Passo agora a citar alguns dos argumentos que o Professor Vasco Pereira da Silva apresenta para justificar a sua opinião face à inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário:

· Violação do artigo 268º/4 da CRP, por negação do direito fundamental de recurso contencioso;

· Violação do princípio da desconcentração administrativa que implica a impugnabilidade dos actos dos subalternos, sempre que estes sejam lesivos;

· Violação do princípio da efectividade da tutela precisamente pelo efeito preclusivo da impugnabilidade da decisão administrativa no caso de não ter havido interposição de recurso hierárquico, no prazo de 30 dias.

Para o Professor o legislador prevê a regra do recurso hierárquico facultativo, posição esta que é aceite tanto pela letra da lei como pela Jurisprudência dominante. A RC de 89 ao substituir o critério da definitividade pelo da lesividade retirou o suporte para que se pudesse afirmar a regra do recurso hierárquico necessário. Em suma, a letra da lei é clara, não obstante existir a possibilidade de leis avulsas virem impor a indispensabilidade de um recurso hierárquico necessário.

Ainda precisam de mais tarefas?

Queridos estudantes

Verifico, com satisfação, que o nosso blog já está a funcionar em "velocidade de cruzeiro", com o surgimento espontâneo de novos temas e discussões. Para aqueles, no entanto, que ainda precisam de ser "provocados", aqui seguem novas tarefas:
a) Pode o juiz administrativo carrear factos novos para o processo ou isso fará dele uma parte processual?
b)O recurso hierárquico necessário tornou-se mesmo desnecessário ou ainda desempenha alguma função relevante?
c)O pedido de condenação à prática do acto administrativo devido tem ou não tendência a alargar, ocupando o espaço tradicionalmente ocupado pelo processo de impugnação?

Vasco Pereira da Silva

Tarefa 2

As regras gerais em matéria da legitimidade das partes encontram-se no artigo 9º e ss. do CPTA. No entanto, o art. 9º nº1 ressalva a existência de regimes especiais para os casos de acções relativas a contratos (art. 40º), impugnação de actos administrativos (art. 55º e ss.), condenação à prática de acto devido (art. 68º) e impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão (arts. 73º e 77º). Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a lei não distingue realmente o que é comum do que é especial, tornando-se repetitiva quando se refere a esta questão em cada meio processual.
O regime geral assume a questão da legitimidade como pressuposto processual específico, sendo parte legitima quem afirmar ser parte na relação material controvertida. É a legitimidade que liga a relação substantiva à processual, e visa trazer a juízo os titulares da relação material controvertida. A legitimidade activa tanto pode caber a particulares como a entidades públicas.
Cabe referir agora a especialidade do art. 9º/2, face à regra geral do nº1. Esta disposição vem estender a legitimidade processual a quem não tenha alegado ser parte da relação material, tendo em vista o exercício, por parte dos cidadãos, do direito de acção popular, quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos. No entanto, os processos intentados nestas circunstancias apresentam especificidades, que vêm alterar o modelo de tramitação normal. Assim parece que o legislador o entendeu, ao estabelecer soluções especiais nos arts. 13º e ss. da Lei 83/95.
Conclui-se então pela possibilidade de qualquer cidadão se dirigir aos Tribunais Administrativos por forma a defender os valores descritos no nº2 do art. 9º.
Também o art. 40º prevê um conjunto de situações em que se alarga a legitimidade a quem não alegue ser parte da relação material, em matéria de contratos, uma vez que estes contratos são antecedidos por um procedimento pré-contratual rígido. Antes da entrada em vigor do CPTA, as acções sobre contratos administrativos só podiam ser intentadas pelas entidades contratantes, o que tornava inútil a obtenção da anulação dos actos pré-contratuais, pois uma vez que esta era obtida, deixavam os interessados de ter legitimidade para impugnar os contratos celebrados. Com o novo regime tal deixa de acontecer, alargando-se a legitimidade a sujeitos como o Ministério Público, bem como deixando em aberto a hipótese de uma acção popular nos termos do art. 9º nº2 (art. 40º/1 b)), entre outras hipóteses.
O número 2 deste preceito, quanto à execução de contratos, alarga também as possibilidade de legitimidade para intentar a acção.
Como já acima se referiu, o CPTA optou por tratar também da questão da legitimidade quanto a acções especiais em sede própria, apresentando as especificidades aquando do tratamento do assunto. Foi o que aconteceu no art. 55º quanto à legitimidade para impugnar actos administrativos. Quanto a este assunto, estabelece o Prof. Pereira da Silva um quadro de sujeitos legítimos:
1- Sujeitos Privados – Quem possa ter um interesse directo e pessoal, resultante do facto de alegarem a titularidade de um direito subjectivo, como resulta do art. 9º/1. Assim, têm legitimidade titulares de posições jurídicas de vantagem ou que sejam parte na relação material controvertida. Para além destes, têm ainda legitimidade Pessoas Colectivas Privadas, ainda que sujeitas ao principio da especialidade do art. 12º/2 CRP.
2- Sujeitos Públicos
3- Actor Popular – nos termos do art. 9º/2, têm legitimidade particulares e pessoas colectivas que queiram defender a legalidade e o interesse público. O art. 55/2 confere ainda legitimidade para acções populares de âmbito autárquico. Quanto a esta última, entende o Professor ter caducado face à abertura da disposição anterior (art 55º/1 f)), que goza de termos de admissibilidade mais amplos, absorvendo este último tipo de acção popular.
4- Ministério Publico – sendo titular do direito de acção publica, mas actuando em termos institucionais.
Quanto ao primeiro ponto, em que se refere que tem legitimidade quem tenha um interesse pessoal e directo, cabe proceder a algumas explicações. A redacção do art 821º/2 do Código administrativo exigia ainda que este interesse fosse um interesse também legítimo, referencia que foi abandonada agora no CPTA. Tal acontece pois o requisito da legitimidade não tinha verdadeira autonomia, reportando-se ao facto de que o interesse não pode ser ilícito, confundindo-se com interesse legalmente protegido. Quanto ao carácter directo e pessoal do interesse, apenas o segundo se refere verdadeiramente ao pressuposto processual da legitimidade, exigindo que o interessado retire da pretensão uma utilidade para si próprio. Quanto à exigência de um interesse directo, esta tem a ver com a actualidade do mesmo – tem que haver uma situação efectiva de lesão para justificar a impugnação.
Importa agora falar do art. 57º, referente aos contra-interessados, que versa sobre relações jurídicas multilaterais, atribuindo legitimidade a quem partilhe do interesse da entidade que praticou o acto que se quer impugnado. Temos aqui uma abertura à participação de “terceiros” com vista à protecção dos seus direitos.
Fala ainda o Professor no seu manual, da questão da aceitação do acto, prevista no art. 56º, para saber se se trata ou não de uma questão de legitimidade. Actualmente a legitimidade tem, como já por várias vezes se referiu, que ver com a alegação da titularidade de direitos, não fazendo sentido reconduzir a questão da aceitação à da legitimidade. Logo, há duas soluções: acolher a aceitação como pressuposto autónomo ou considerar a aceitação como um equivalente à falta de interesse processual, sendo que o Professor opta pela recondução da aceitação ao interesse em agir, pois não se encontra vantagem em autonomizar. O que aqui acontece é a perda de interesse em impugnar o acto, o que não obsta a que o particular, não tendo ainda decorrido o prazo legal, não mude de ideias. Assim, o juiz deve apreciar o comportamento à luz do interesse em agir.
Em relação à legitimidade para a condenação à pratica de actos devidos, é necessário ter em conta, além do art. 68º, o nº1 do art. 67º. Para haver pedido de condenação tem de ter havido anteriormente um requerimento à Administração, que a tenha constituído no dever de decidir, e é necessário ainda que o autor tenha legitimidade para apresentar esse requerimento. Estes requisitos são exigidos para que haja legitimidade nos termos do 68º.
No que diz respeito à legitimidade para impugnação de normas regulamentares e para pedir a declaração de ilegalidade destas, versam os artigos 73º e 77º CPTA, referindo-se o primeiro a quatro categorias de pessoas e entidades legitimadas, e o segundo a três.
Em relação ao primeiro caso, é parte legitima para requerer declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou seja previsível que tal aconteça; para pedir a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto quem seja directamente lesado por normas com efeitos imediatos; as pessoas do art. 9º/2; e, por fim, o Ministério Público.
Quanto ao segundo caso, têm legitimidade: o Ministério Público, as pessoas e entidades previstas no art. 9º/2 e quem alegue prejuízo que resulte directamente da situação de omissão.
Depois de exposto tudo o que se refere à legitimidade activa, cabe agora falar da legitimidade passiva. Esta vem prevista no art. 10º do CPTA, e corresponde à contraparte na relação material controvertida, tal como configurada pelo autor. É assumido no número 7 desta disposição, que nem só entidades públicas podem ser demandadas, alterando-se neste artigo 10º o critério de determinação de legitimidade passiva. A legislação anterior estabelecia dois critérios: os processos de impugnação eram intentados contra o órgão que tivesse praticado o acto ou contra qual fosse formulado o pedido; os restantes processos eram intentados contra a pessoa colectiva publica envolvida na relação controvertida. Actualmente, a solução é dada pelo art. 10º/2, estipulando que quando estão em causa acções ou omissões de entidades publicas, deve demandar-se a pessoa colectiva de direito público ou, quando se trate do Estado, o ministério a cujos órgãos se possa imputar o acto/omissão.
Retêm-se assim do art. 10º, que em todas as acções intentadas contra entidades publicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa colectiva e não a um órgão que faça parte dela. Quando se trate de uma conduta do Estado, a legitimidade passiva é do Ministério a que pertence o órgão que praticou ou omitiu. Nos termos do nº6 do agora falado artigo, só quando a questão se coloque entre órgãos da mesma pessoa colectiva é que a legitimidade pertence ao órgão e não à pessoa colectiva ou ministério. No entanto, o art. 11/5 admite que, quando esteja em causa a acção ou omissão de um órgão administrativo, seja este a conduzir a defesa, podendo designar o representante em juízo.
De acordo com o artigo 10º/7, podem também ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou outros particulares, o que releva pelo facto de demonstrar que os processos intentados nos Tribunais Administrativos não têm de ser necessariamente dirigidos contra entidades públicas.
O art. 10º/1 faz referência à possível necessidade de ser necessário intentar a acção também contra pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor, ou seja, os contra-interessados já acima referidos a propósito do 57º. Estes contra-interessados são verdadeiras partes no litígio, para o efeito de deverem ser demandados em juízo, devendo ser demandadas em litisconsórcio necessário passivo.


Joana Bonita Cordeiro, ST 7

Tarefa 2 " A legitimidade processual activa no Contencioso Administrativo"

No âmbito da tarefa 2 sobre legitimidade processual dos particulares, decidi antes fazer uma pequena abordagem sobre a legitimidade activa em geral não me cingindo apenas na legitimidade dos particulares.

A legitimidade processual tal como a conhecemos do processo civil traduz-se na susceptibilidade de ser parte numa acção aferida em função da relação dessa parte com o objecto daquela acção.
Esta legitimidade vem expressa no artigo 26º do CPC (código de processo civil). Esta disposição legal diz-nos que tem legitimidade processual a parte que tenha um interesse directo em demandar ou em contradizer, consoante seja autor ou réu.
Este interesse directo, é o chamado interesse processual , que se traduz num interesse em agir, é o interesse da parte activa em obter uma tutela judicial de uma situação subjectiva através de um determinado meio processual, e o interesse da parte passiva em impedir a concessão daquela tutela.
Já a aferição da legitimidade processual no Contencioso Administrativo, passa primeiro pela própria implementação da legitimidade e seu estabelecimento na parte geral do CPTA enquanto regime geral, esta implementação é inovadora.
Esta inovação parte da ideia de que a legitimidade processual deve ser encarada como um fenómeno de âmbito geral, respeitante à situação das partes no processo. Como tal no domínio do contencioso administrativo nada justificaria uma perspectiva diferente da adoptada pela teoria geral do processo civil.
Assim sendo o CPTA fez suceder no seu capítulo II uma parte dedicada às partes. No entanto como o CPTA revela algumas especificidades no domínio do contencioso administrativo, isto justifica que, haja uma autonomização do tratamento da legitimidade processual.
A matéria da legitimidade activa vem assim expressamente prevista no artigo 9º do CPTA, esta matéria no novo contencioso administrativo não se cinge apenas ao artigo 9º, encontrando-se assim também no artigo 40º e nos artigos 55º, 68º, 73º e 77º.
Mas como supra mencionado apenas irei limitar-me a uma pequena abordagem da legitimidade activa, não me debruçarei assim sobre os artigos 55º, 68º, 73º e 77º, artigos estes consagram um regime especial e que são os casos ressalvados do artigo 9º.
Cabe então expor o regime do artigo 9º, a legitimidade activa neste preceito legal é encarada como um pressuposto processual e não condição de procedência da acção, é assim titular dessa legitimidade aquele que deduzir as alegações (o autor).
A regra nas relações juridicas-administrativas controvertidas é a mesma que qualquer relação jurídica, que é a de que a legitimidade para estar em juízo é daquele que alegue ser parte nela, ou seja, tenha o tal interesse processual.
Esta legitimidade cabe às entidades públicas assim como aos particulares. Estes podem ter que sujeitar determinado interesse à apreciação dos tribunais administrativos, desde que envolvidos em relações jurídico-administrativas.
Mas a mesma legitimidade activa não se limita as estes sujeitos (entidades públicas e particulares), o nº2 do artigo 9º faz uma extensão da legitimidade processual, extensão esta feita a quem não alegue ser parte numa relação material que se proponha submeter à apreciação do tribunal administrativo.
Esta extensão engloba um conjunto de entidades que vão desde o M.P., passando pelas autarquias locais e acabando no cidadão.
O artigo 9º nº2 ,possibilita assim com esta extensão o exercício de propositura e intervenção de outras entidades, mas tal extensão só é possível "nos termos da lei", ou seja, esta extensão importa uma remissão para outra lei (lei nº 83/95 ,de 31 de Agosto).
Esta lei vem densificar o critério de legitimidade (artigos 2º e 3º), e estabelecer um conjunto de normas procedimentais (artigo 13º).
Este fenómeno de extensão reconhece o direito de lançar mão de todo e qualquer meio processual, existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores enunciados por cada uma daquelas entidades.
Conclui-se assim que os poderes de propositura e intervenção processual do artigo 9º nº2 , têm que ser exercidos observando as regras especiais de tramitação, resultantes da lei nº83/95, para além das suas regras próprias, isto porque a relação entre o artigo 9º nº2 e a referida lei traduz-se no facto do nº2 o artigo 9º dar ao interessado o fundamento para a acção, enquanto que a referida lei estabelece as regras especiais a aplicar na tramitação de qualquer um daqueles processos.
Como antes referido a legitimidades activa não se afere apenas pelo artigo 9º do CPTA, mas também pelo artigo 40º do mesmo diploma, esta norma reúne um conjunto de disposições que afastam o regime regra do nº1 do artigo 9º.
Aqui também estamos perante um caso de extensão de legitimidade processual, mas esta extensão surge da necessidade de dar resposta a um problema há muito discutido, que é a legitimidade activa nas acções sobre contratos, que para além das partes na relação contratual, vem agora no novo contencioso administrativo abarcar também as partes que não aleguem ser partes na relação material que se propõe submeter aos tribunais administrativos.
A grande questão em torno destas acções debatia-se essencialmente nas questões de invalidades que tais contratos podiam enfermar e também na execução dos mesmos,que atingem não só os próprios contraentes como também podiam atingir interesses públicos e interesses de terceiros.
Tradicionalmente o contencioso administrativo consagrava que tais acções apenas poderiam ser propostas pelas entidades contratantes. Como tal solução acarretava múltiplos inconvenientes, uma vez que excluíam a possibilidade, de "terceiros" à relação contratual , ou seja, interessados sem legitimidade porem em causa os contratos celebrados.
Assim para dar resposta a esta solução "falhada" tradicionalmente consagrada, o artigo 40º procedeu a um alargamento da legitimidade, no seu nº1 alarga a mesma no que toca a acções de invalidade de contratos e no seu nº2 alarga a legitimidade para a propositura de acções de obtenção de execução de contratos.

Bem tratando-se de uma pequena abordagem não irei desenvolver o artigo 40º, deixando tal abordagem para outra ocasião. Esperando no entanto que esta abordagem tenha sido tanto quanto possível esclarecedora e que sirva como uma pequena base para um posterior desenvolvimento da matéria da legitimidade activa no contencioso administrativo, tanto por mim como por outro colega.

Ana Pina nº15949

subturma 1